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政府绩效评估中的责任问题研究

【摘要】: 政府绩效评估是当今公共管理领域的热点问题。为了应对经济全球化的猛烈冲击及国内环境的巨大变化,进而走出政府财政危机、管理危机和信任危机的困境,以英美等为代表的西方发达国家率先在公共领域中进行了深刻的变革与改良。出现了被学术界称之为公共行政历史上的一次里程碑式的政府革新运动—新公共管理运动。作为新公共管理理论的重要组成部分,政府绩效评估对于推动政府实施战略计划、实现改善政府绩效、促进政府能力建设的战略目标起着至关重要的作用。传统的业绩测评正向多元主体参与的政府绩效评估模式演变,由此衍生出的理论问题需要进一步探讨。在这个转变过程中,需要认真审视和思考地方政府绩效评估中不断涌现的责任问题,研究不同主体在绩效评估中的责任如何界定和履行,如何通过多元主体互动在政府组织内部构建一种系统性的责任管理机制,使政府走上责任管理之路已成为公共管理学界亟待研究的重要问题,因而具有理论与现实的双重意义。 本文试图从各类评估主体在政府绩效评估中的责任入手,系统梳理政府绩效评估中各类主体面临的各种“责任困境”,分析在政府绩效评估中的责任内涵及内容,责任主体认定,以及“责任困境”产生的主要根源,总结归纳出政府绩效评估中各类主体的责任内容、主要特征、表现形式、履行的基本要求。本文主要的研究问题是:政府绩效评估中各类评估主体的责任内涵是什么?包含哪些具体内容?具有什么样的表现形式和基本特征?各类主体的履责程度对政府绩效评估的整个过程、不同环节和最终结果会产生什么样的影响?为了保障政府绩效评估的顺利推进,应该如何构建政府绩效评估的责任管理机制等等。因此,系统分析上述问题,对于进一步认识绩效评估中的责任问题,合理界定评估主体的责任,进而建立责任意识,最终通过评估过程中责任管理流程的设计来推动政府绩效的提升具有重要的价值。 本研究将根据不同的评估主体进行评估责任划分,重点围绕不同评估主体在政府绩效评价过程中的责任定位及履行问题深入分析,探讨各类责任主体在政府绩效评价中面临的具体“责任困境”及产生的成因。在此基础上,综合分析各种公共行动主体在政府绩效评价中的角色与作用,根据政府绩效评估的基本管理流程,探索各类主体履行评估义务与责任,发挥主体作用的有效路径选择。 政府绩效评估中的责任与特定的评估主体密切相关。各种评估主体在政府绩效评估活动中通过相应的途径全程参与或部分参与到评估活动之中。由于各种评估主体的参与形式、途径、发挥的作用与价值等均表现出不同的特点,因此,研究政府绩效评估责任问题必须从以下两方面入手:一、总结归纳不同评估主体在绩效评估中面临的具体“责任困境”问题,并对这些问题进行综合理论分析;二、厘清政府绩效评估中不同组织的责任内涵,确定评估主体的具体责任内容与基本要求,依照政府绩效评估流程的走向分析各类主体的参与行为及具体责任的表现形式。只有将这两方面有机结合起来,构建综合性的理论分析框架,才能以全方位视角审视和理解政府绩效评估的责任问题。为了实现这个研究目标,本文主要采用规范研究的方法,结合案例研究、历史文献研究等方法,分析政府绩效评估中各类评估主体在履行责任过程中的范围、形式、特征、程序、途径,以及不同主体间的相互关系等基本问题。在此基础上,提出了构建政府绩效评估中的责任管理机制的创新建议。 本论文内容包括以下八章: 第一章是导论。本部分主要阐明了论文的选题背景及意义,提出基本研究主题、主要研究思路、研究分析框架和研究方法。 第二章是关于责任与绩效评估的理论阐述和成果整合研究。在分别对国内外关于责任问题和政府绩效评估研究成果和文献资料进行评述的基础上,本章首先对研究政府绩效评估中责任问题涉及的相关重要概念进行阐述和界定;其次,对于研究绩效评估责任问题需要运用的相关理论进行了简要述评;最后在综合相关研究成果和理论基础上构建了本文的理论分析框架。 第三章重点探讨政府组织在政府绩效评估活动中的责任问题。本章从政府组织在绩效评估中面临的“责任困境”和责任问题入手,重点研究政府组织在政府绩效评估过程中的特定角色、具体责任表现形式、责任要求、特定责任内容等问题。通过对政府组织在绩效评估工作流程中的角色建构和责任履行形式进行探讨,从而更好地理解政府组织在绩效评估中发挥的主要责任。 第四章研究在政府绩效评估中的公民责任履行的问题。本章从研究公民与政府间关系,以及公民在政府绩效评估中的具体责任入手分析公民面临的“责任困境”。本章力图分析和解释的主要问题是:公民在政府绩效评估中的基本角色和作用是什么?有哪些动因影响公民在政府绩效评估中的参与或是回避?公民在政府绩效评估中要承担哪些具体的责任?有哪些基本要求?如何创造保障公民参与政府绩效评估的责任得以有效履行的制度性环境和机制?公民的参与行为对政府绩效评估最终结果产生何种影响等等。这些问题成为研究公民在政府绩效评估中的责任问题的基本出发点,解释了上述问题,就可以对公民在评估中的责任内涵、特征、形式以及履责的机制建设等进行完整的理解。 第五章主要探讨政府绩效评估中专业性社会评估组织的责任问题。专业性社会评估组织作为重要的公共行动主体之一,已开始在政府绩效评估中“崭露头角”,发挥着重要作用。本章重点分析了专业性社会评估组织在政府绩效评估中面临的“责任困境”问题,分析责任问题的主要成因,分析专业性社会评估组织在政府绩效评估中的具体责任内容、主要特征、履行的基本要求以及实现形式等问题,深入研究该类组织在政府绩效评估过程中的价值与作用,以及完善专业性社会评估组织主持政府绩效评估的建议与对策。 第六章研究企业组织在政府绩效评估中的责任问题。本章重点探讨在政府绩效评估过程中各类企业组织发挥其社会性职能,履行促进政府变革与社会进步的的基本责任和义务,采取适当方式参与政府绩效评估,以对绩效评估的结果产生积极影响等问题。本章在深入分析企业在绩效评估中的角色定位、责任和义务要求、参与范围和方式、责任形式、责任内容等要素的基础上,结合甘肃省企业评议政府的案例进行分析,探讨企业在政府绩效评估中的参与方式与路径,发挥作用的机制,有效履行自身责任的形式等问题。不同类型的企业参与政府绩效评估的前提是要对企业自身的社会属性有明确的认识,才可以决定企业参与政府绩效评估的具体内容、范围、参与形式、参与渠道、角色定位、履行的责任,承担的义务等。 第七章重点探讨绩效评估过程中的责任管理机制及外部环境优化问题。从传统的政府绩效评估模式向现代的政府绩效管理模式的演进中,机制的建立与创新至关重要。在对各种责任主体的责任进行界定,以及对各种责任主体间的关系做出明确的阐述和说明之后,构建多元评估主体共同行动的责任管理机制就成为政府绩效评估发展的必然方向。多元主体共同行动的绩效评估责任管理机制的创建前提是:各类评估主体对自身的责任有准确的认定,有明确的制度设计和规定用以保障各类评估主体有效地履行责任,形成合理的绩效评估责任关系。只有当各,种责任主体间的关系清晰时,才能进一步探讨建立基于多元化的评估主体、体现各类主体共同的评估责任的绩效评估管理模式和机制。在政府绩效评估中建立一种开放、透明、公开的责任管理机制不仅是保证评估中各类主体能够充分参与和恰当行动,实现各自责任的有力约束,也是政府绩效评估所要追求的核心战略目标,是推动政府持续改进服务质量和不断提升政府执行力的重要制度载体。本章研究的基本问题是:在现有政府绩效评估实践的基础上,绩效评估的责任管理体制包含哪些要素,彼此间的相互关系如何,责任管理体制的设计遵循何种原则和思路,责任管理体制与各种责任主体间的关系如何等等。本章将尝试探索政府绩效评估责任管理机制的构建,帮助政府尽快走出绩效评估的“责任困境”。除探讨责任管理机制外,政府绩效评估环境的优化也是亟需研究的重要问题。绩效评估环境作为评估责任管理机制的外在条件,具有强化绩效评估责任、实现绩效评估管理目标的功能。如何认识现有绩效评估的环境,如何进一步地改进和优化评估环境,以适应构建绩效评估责任管理机制的要求,也是本章需要研究和分析的一个重要问题。唯有从构建政府绩效评估的责任管理机制和优化评估外部环境两方面入手,才能更加准确地理解这种机制对于确保政府绩效评估可持续发展的重要价值,从机制和环境层面深入探讨改善各类评估主体参与、履行各自的责任和义务,推动政府绩效评估更好发展的建议与措施,为今后进一步研究建立包括政府绩效评估信息披露制度、多元主体评价机制、激励机制和约束机制在内的综合性政府绩效评估责任管理体系开辟新思路。 第八章是基本结论与研究展望。在对政府绩效评估中的各类主体的责任进行综合理论研究和案例分析基础上,得出最终的研究结论。针对影响政府管理绩效水平高低的关键因素,从更新政府和各类公共行为主体的责任和绩效理念入手,提出创新政府管理体制、建立健全政府绩效评估责任管理机制、全面提升政府绩效等方面提出有价值的建议。对政府绩效评估责任问题的思索,其根本目的是为了通过建立和完善各类主体的参与机制促进中国地方政府绩效评估的发展,因此,本章回到政府绩效评估责任问题的探讨上来,并提出了基于多元参与、有效制度设计、体现“公民本位”的评估责任管理机制建设的四项战略:1、统筹多重评估体制,形成绩效评估体制的合成效力;2、畅通民意表达和政府回应渠道,形成政府与公民之间的良性互动;3、确保评估的公正性和有效性,实现评估的工具理性和价值理性的有机融合;4、各类主体切实担负起绩效评估的责任,积极推进政府绩效评估责任管理机制的建立与完善。 本文的创新点包括:1、在政府绩效管理学术研究层面上,弥补了过去学术界对政府绩效评估责任问题研究的不足,拓展了国内政府绩效评估研究的领域。本论文在国内率先系统性地研究了政府绩效评估中的责任问题,构建了基本的分析框架,提出一些基本理论观点,填补了政府绩效评估中责任问题研究的空白,为今后进行政府绩效评估的更进一步研究及实践应用时提供有益的理论支持。2、基于中国地方政府绩效评估开展的实践,率先提出了“责任困境”的概念,以此为突破,对政府绩效评估中的责任问题进行全面、系统的分析,重点探讨不同主体在政府绩效评估中面临的“责任困境”的成因、责任内涵及其根本价值、具体的责任内容、责任类型、以及责任的履行形式等基本要素,重新唤醒学术界对政府绩效评估中的具体责任问题的关注。3、在阐述和分析政府绩效评估责任问题的基础上,基于对政府绩效评估“责任困境”的认识,分析评估责任主体与评估的环境之间的关系,探索构建以“开放、多元、权责清晰”为主要特征的政府绩效评估的责任管理机制和基本流程,以此不断规范和推动政府绩效评估活动,促进绩效评估取得实效。当然,学术界对政府绩效评估责任问题的研究才刚刚起步,这方面的学术研究成果还不多见,由于受制于一些不利因素的影响,在研究过程中难免会出现不足和缺陷,这也为今后进一步深化研究工作指明了新的方向。

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