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国家治理绩效的法治化转型研究

【摘要】:合法性是一个关系到国家治理改革与长期稳定的重大问题,特别是对经济社会步入深度转型期的中国尤为重要。建国以来中国经济的迅猛崛起与持续“高绩效”(即所谓“中国模式”)引发全球关注。但“高绩效”的背后催生“高处不胜寒”的忧思,学者指出中国治理或存在典型的“绩效合法性”依赖。进一步对新中国发展历史的分阶段检视表明,这种作为合法性基础的“高绩效”,其类型特质却是不断演变的。而针对其稳定及持续性、与经济模式的适配度和社会整合功能三个维度的考量结果,或因经济市场化与科技现代化造成传统社会结构以及绩效动因的瓦解,当前中国正面临一种高绩效的动力减损或多元耗散的局面。如果一味固守“绩效合法性”,则其未来堪忧。究其根源,这又是由于中国国家治理的传统绩效基因和现实绩效类型都缺少法治元素所致。为此,本文提出并讨论“推进国家治理绩效的法治化转型”这一核心命题,基于市场机制与法治原则的内在契合性以及多元社会对法治整合力的迫切需求,应当把建设法治型绩效作为当今中国治理绩效转型的理想目标。因为法治对国家绩效治理存在价值导向、组织协调、制度规范和实践整合等多项功能,它将使国家治理合法性的根基得以超越传统的绩效依赖而向意识形态及程序民主等方面不断扩展。本文共六章,主要融合理论与经验分析、规范与实证分析、案例与统计分析的方法,对国家治理绩效转型的动因、目标、路径、障碍和对策等关键问题逐次进行探讨。首先,基于绩效系统与行为动机两个方面的理论基础、采用政府与公众二元视角构建了一个绩效类型分析的理论模型,通过模型推演获得四种基本的国家治理绩效类型。其次,利用模型结构对新中国治理绩效转型的历程进行检视,可大体将新中国建国后到1977年归为愿景型绩效、1978~1992年归为功利型绩效,两者尽管“盛极一时”却都因其“不法治”而不可持续;而到1993年尤其21世纪后,经济社会转型的冲击使中国进入一个国家治理绩效的类型渐失与亟待法治化重建的阶段。再次,对作为转型目标的法治型国家治理绩效进行体系设计,其形式特征应包括政府与公众绩效目标的统合性、绩效行为的互促性与绩效分配的合理性,其实质标准体现为绩效导向的普世性、绩效决策的民主性、绩效执行的有效性、绩效结果的持续性、绩效分配的公平性和绩效沟通的流畅性。然而,中国现阶段治理绩效类型的实证分析显示,其在绩效决策、执行、分配及沟通等方面都与理想标准存在差距。G省预算绩效治理法治化的案例进一步说明,法治与绩效的价值精神和实践要求本身存在互相干扰乃至冲突的特性,具体会导致诸如预算投向与其法定职能、预算过程规范与结果有效以及不同维度结果之间的背离。为此,要推进国家治理绩效的法治化转型,实现国家治理合法性的扩张,则需在加强绩效与法治两种导向价值的衡平、完善法治规范和引领国家治理绩效的组织机制、加快绩效基础性领域的法治化进程以及通过法治夯实国家治理绩效动因等方面重点努力。

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