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我国行业协会权力研究

【摘要】: 上世纪90年代始,国家工商业管理体制,开始由计划经济时代的部门归口管理转向市场经济下的行业管理。这一转变表明,政府对企业将不再直接干预,而采用宏观调控与行业自律相结合的监管模式。随着政府经济管理职能的不断转变,行业协会将在行业发展中行使越来越多的权力。行业协会究竟可以有哪些权力、权力在运行中有何问题、造因为何、如何改善等问题,在最大程度上影响着这场改革的成败。本文将结合我国的现实情况,对上述问题进行分析讨论,并提出相应的观点。 我国行业协会是由同行企业自愿组成,进行行业自律管理,维护企业利益的民间社会组织。“行业协会权力”是指在行业协会众多职能中,对会员具有一定程度强制力的那一部分,包括由国家授权委托的“行业管理权”,以及由协会章程赋予的“行业自律权”两大类型。“行业管理权”在性质上就是国家行政权力,其特征、效力与一般行政权无异。行业协会获得“行业管理权”的正当性,在形式层面源自国家立法之“法定”,在实质层面源自现代社会公共管理中“行政分权”之规律。“行业自律权”不是国家权力,是协会会员通过自治章程赋予协会的自律性权力,具有“效力之有限性”、“机制之利益性”、“功能之两面性”三大特征。“行业自律权”的正当性,在形式层面源自协会章程之“约定”,在价值层面根植于对“民主”、“宪政”及“效率”的推动。 我国绝大多数行业协会由政府推动组建而成,并生存在严格的社团管理体制下。协会在人、财、物等各方面都难以脱离政府的控制,迟迟不能独立自主的发挥应有之作用。在如此背景下,行业协会权力在内容、运行以及监督方面都存在问题。权力内容不明确:国家对行业管理权的授权委托不规范;协会章程对自律权的赋予不充分。权力运行不规范:行业管理权在运行中容易异化;行业自律权往往流于形式。对权力的监督不到位:内部监督缺乏动力;行政监督过于严苛;司法监督付之阙如。 造成我国行业协会权力现状的原因主要在三个方面。首先,行业协会之角色定位不妥:行业协会应当是企业利益的代表,其首要职能在于维护企业的利益。但政府却习惯于视行业协会为自己的附庸,企业也认为行业协会是“二政府”。其次,行业协会之功能模糊不清:由于政府越过行业协会直接管理企业,企业仍然习惯于和政府打交道,使得协会功能模糊、可有可无。最后,行业协会权力在合法性方面存在不足。行政合法性尴尬:政府在形式上宣示协会之作用,但实际上却不放权。法律合法性不明:法律法规没有明确规定、确认协会的权力,导致协会无权可用。社会合法性缺乏:会员企业慑于协会“二政府”之地位,表面上服从其管理,实际上对其权力并不认同。从本质上看,上述三大原因背后存在更为深刻的体制性症结:政府与行业协会关系不顺。 既然政府与行业协会关系不顺,是目前现状之根本症结,那么改善我国行业协会权力现状的前提是,重塑政府与行业协会之关系。改革开放以来,在经济发展与政治民主的促进下,政府在政治、经济及文化等各个领域渐次放权,大量民间社会组织开始在社会公共事务中发挥重要作用。我国“集权大一统”的传统社会模式逐渐松动,“小政府大社会”的格局初露端倪。出于对政府主导经济与社会发展所生弊端之反思,建立政府与行业协会间“政府引导下分工协作”的新关系,促使二者良性互动,共同致力于行业与国民经济发展,成为二者关系之未来趋势。在“政府引导下分工协作”的新关系模式下,改革行业协会权力现状必须遵循三个原则:充分尊重行业协会的自律;转变政府监管行业协会之思路;政府放权给行业协会。 完善行业协会权力制度,首先要明确行业协会权力的内容。就行业管理权而言,由于不能事先确定其种类与数量,则必须完善授权委托及其监督机制,以做到合法合理地授权委托。对于行业自律权,诸如内部规则制订权、纠纷调解权、内部制裁权、标准制定权等等,则须结合我国现行法制,确定其内容完善其制度,并在协会章程中做出明确规定。其次要规范权力的运行,主要是改革政府对行业协会的监管体制,并健全协会的法人治理结构。对现行“双重管理制”的改革既要起到适度监管的作用,又能不干涉行业协会的自律。主要表现为两方面:取消业务主管机关除“成立审查”之外的所有其它职能,仅赋予其对协会的自律文件进行审查备案的权力;建立登记管理机关主导下的第三方评估制度。健全协会内部治理结构表现为两方面:完善行业协会监事会制度与完善协会内部的民主运行制度。最后要完善对行业协会权力运行的监督机制。对行业管理权的监督包括授权委托主体的监督与司法监督。授权委托主体事前明确授权,事中对权力运行情况进行检查并作出处理,事后作为复议机关对协会的管理行为进行行政复议。法院通过行政诉讼方式监督。对行业自律权的监督包括行政诉讼,以及对内部规则的司法审查。会员认为协会自律行为侵害了自己的重大合法权益,且用尽内部救济的,可向法院起诉。为了维护协会的自律,法院对自律行为只做程序性与合法性审查,不对实体权利与义务裁判,并分情况只能采用“确认合法”、“全部或部分撤销”、“驳回诉讼请求”三种不具执行力的判决形式。法院可对协会自律章程作附带式司法审查,且要遵循程序性与合法性审查的原则。对于行业协会反竞争行为的规制,应当完善《反垄断法》的相关规定:明确限制行为的类型;完善法律责任制度;健全事前控制程序:规定适用豁免的情形。

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