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我国公共事业单位绩效治理研究

【摘要】:在“十二五”时期公共事业单位改革的宏观背景下,我国需要建立公益目标明确、治理结构完善、微观运行高效、监管制度健全的现代公共部门管理体制和运行机制,构建绩效优先、服务优质、公平均衡的公共资源配置和公共服务供给体系。文章研究思路依照公共事业单位绩效治理的“理论探源—机理分析—经验借鉴—总体设计—实证检验”的分析脉络展开。本文首先从理论层面进行深度开掘,探寻公共事业单位改革演化的逻辑原点,剖析公共服务供给机制的治理机理;采用“中层设计”的视角,针对目前已出台的公共事业单位改革宏观框架和整体目标,延续和拓展改革路径和步骤;采用省际与微观数据,基于SBM—DEA模型测算公共事业单位的效率及非径向目标值;构建我国公共事业单位绩效治理评价P-G—P(P)模型,通过360度模式系统评价实证检验我国非营利性民办高校绩效治理的模式,从而为我国公共事业单位绩效治理不断加强和改进提供可靠的决策依据;以财经类S校为例从外部拨款考评和内部治理两个层面分析高等院校绩效治理。本文的主要内容包括以下几个方面:首先,梳理公共事业单位绩效治理的理论渊源。在明确公共事业单位绩效治理的理念、内涵、原则的基础上,分别基于公共行政理论、交易费用理论、公共选择理论、新公共管理理论和新公共服务理论,从组织动因、组织效率、制度路径和技术工具等方面深入分析公共事业单位绩效治理的理论基础,构建公共事业单位绩效治理的理论体系框架。其次,将交易费用分析框架引入公共产品和服务领域,从而剖析公共服务供给机制静态选择和动态调整的内在机理;从组织维度、组织类型和组织特征等方面分析公共服务供给的组织逻辑;从治理类型、治理范式和治理逻辑等方面分析公共服务供给的组织治理;创造性地提出公共事业单位绩效治理4WIP架构和P—G—P(P)模型,为公共事业单位改革理论溯源提供新的视角。第三,探讨OECD国家、英国、日本及美国公共组织绩效治理的设计与实践。侧重分析OECD国家公共组织治理、英国的非部委公共机构退出机制、日本的独立行政法人机制和美国的非营利性组织绩效治理的基本概况。通过对这些国家公共组织改革背景、框架体系、设计原则、模式特点、机制方法、成效等的分析,提出对我国公共事业单位治理的启发与经验借鉴。第四,从“中层设计”的视角清晰勾连我国公共事业单位治理“失灵”情况—明确绩效治理体系—构建公共事业单位内部治理机制—完善公共事业单位外部规制的演化轨迹,为公共事业单位绩效提升中政府的角色定位提供新的依据。第五,构建基于治理的公共事业单位绩效优化分析框架,包括公共服务供给链视角下的绩效治理,利益相关视角下的绩效治理和“善治”视角下的绩效治理;从制度绩效优化、组织绩效优化和供给绩效优化等三个维度分析基于治理的公共事业单位绩效优化内容;构建基于治理的公共事业单位绩效优化体系,包括绩效计划、绩效测度、绩效评估、绩效监控、绩效反馈和绩效改善;构建基于治理的公共事业单位绩效优化模块,包括绩效预算编制、绩效信息披露和绩效考核激励。第六,在公益一类及二类中各选取两种典型单位进行绩效指标分析,涉及科(科研院所)、教(高等教育)、文(公共图书馆)、卫(政府办医院)四个方面。采用省际及微观数据,基于非径向数据包络(SBM—DEA)模型实证测算了我国公共事业单位的投入—产出得分、技术效率、规模效率及综合效率。公共事业单位绩效存在显著的地区差异,大多数地区或单元尚未达到DEA有效,相对于投入不足,产出率低的问题更为严重。第七,将新制度经济学中交易费用理论引入我国公共产品供给分析中,研究发现,从绝对交易费用、平均交易费用和边际交易费用来看,在一定的条件下,我国公共产品供给应由政府部门转给私人部门与第三部门供给,从而节约交易费用和提高公共产品供给的效率;此外,基于360度模式系统评价我国非营利性民办高校绩效治理的模式,结果表明制度绩效、组织绩效和供给绩效对非营利性民办高校绩效治理的贡献程度分别为0.337、0.392和0.412,从而为我国公共事业单位绩效治理不断加强和改进提供可靠的决策依据。最后,探讨公共事业单位成本核算和管理控制模式的构建,提出应以权责发生制为基础建立成本核算体系,以优化公共事业单位产出成本控制流程。基于科莱斯平衡计分卡(CBSC)建立内部考核机制,包括体系设计、绩效维度、绩效评估、绩效监控、绩效反馈环节,利于提高组织的绩效及应对能力。此外,文章重点研究公益二类中的高等院校绩效治理,对以财经类S校为例的实际状况进行描述,从外部拨款考评和内部治理两个层面进行理论说明与实践概括,并分析其发展走向。

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