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“奖扶制度”可持续性困境与改革研究

【摘要】:我国自上世纪70年代初实施的计划生育政策,为我国的经济、社会和生态发展做出了不可磨灭的贡献。步入新世纪,当时响应国家号召实行计划生育的夫妇正逐步迈入老年。但是,由于当前我国农村经济还比较落后,农民养老仍主要依靠土地养老和家庭养老,加之我国各项社会保障制度尚比较薄弱,许多农村计划生育家庭的老人生产和生活面临困难,养老问题日益突出。 为了解决他们的实际养老困难,同时也是对他们当初履行国家义务、实行计划生育的一种补偿和奖励,我国自2004年在部分地区试行农村部分计划生育家庭奖励扶助制度(本文简称“奖扶制度”)。该政策对符合国家计划生育政策、年满60周岁的农村夫妇,在各地现行计划生育奖励优惠政策基础上,按每人每年不低于720元的标准发放奖励扶助金。奖扶制度实施7年来,取得了良好的经济和社会效应,受到农村居民的欢迎,为中国的计划生育政策赢得了良好的国际声誉,被称作我国计划生育政策的一次重要创新。 但是,在看到奖扶制度取得成绩的同时,笔者认为该制度自身和在实施过程中存在一些问题,这些都不应当被忽视。一是结合先前人口学学者的研究,笔者通过对我国人口现状和发展趋势、生育水平变化等分析,得出未来我国计划生育政策需要进行调整的必然性推论,并推断届时以计生政策为基础、以奖励少生为主要目的的现行奖扶制度执行与否都将陷入两难境地。现行奖扶制度自身不可持续,如不进行改革甚至会引发较大的潜在政治风险;二是通过在湖北南漳县农村奖扶制度实施情况的实际调查中进一步明确,该制度除本身存在一定缺陷外,在实施过程中也出现一些问题,村民特别是生育决策的主体——村民青年普遍对奖扶制度能长期执行的信心不足。奖扶制度的激励功能对他们的吸引有限,这项制度对计划生育政策的利益导向功能较弱,从是否完成制度初始设定目标角度看,现行奖扶制度不可持续性;三是从社会发展角度看,城镇化进程的加快,户籍制度改革等加快了人口迁移流动和婚姻变动等,城乡结构发生重大变化。现行奖扶制度针对奖扶对象是符合计生政策的农村夫妇,政策具体执行中不覆盖“半边户”等特殊群体,这也是许多农村居民认为现行奖扶制度不可持续的主要因素之一,影响了其利益导向功能的发挥。因此,从这个角度看,现行奖扶制度不可持续,亟需进行改革。 由于奖扶制度的养老保障性特征,笔者初步设想将其融入农村社会保障体系中的农村养老保险并进行制度架构。近年来,国家高度重视并着手实施农村养老保障建设,2009年,国务院在全国10%的县(市、区、旗)开展新型农村社会养老保险(文中简称“新农保”)政策试点,并计划2020年之前基本实现对农村适龄居民的全覆盖。新农保的启动,对保障农村老龄人口的基本生活、完善农村社会保障体系、建设社会主义新农村、构建和谐社会,有着重要意义。湖北南漳县是第一批新农保试点地区,笔者对该县新农保试点情况进行了调查。通过对调查结果仔细分析,认为现行奖扶制度并入新农保政策具备一定的制度和现实基础。根据分析,当前,国家高度关注农村问题,现行奖扶制度并入新农保政策同时针对农村居民,且同时兼具一定的社会保障功能。奖扶制度和新农保政策存在工作交叉,新制度可以缩减工作步骤,减少重复劳动,实现资源共享,从而节约行政成本。奖扶制度并入新农保政策政治、经济、技术可行,且新制度可以更好地发挥政策利益导向功能,并能规避现行奖扶制度可能带来的社会问题和矛盾和政治风险。根据该思路,本文初步设计了针对农村部分计划生育家庭的养老保险新的制度,并对现行奖扶制度与新制度优缺点进行差异性分析。 全文共分七个章节,除第一章导论和第二章相关理论介绍外,本文研究的主体主要包括三个部分:一是第三、四章关于对现行奖扶制度的实施情况评估与制度可持续性研究分析;二是第五章中关于现行奖扶制度向新农保政策过渡衔接的必要性和可行性研究分析;三是第六章中对现行奖扶制度向新农保政策过渡衔接改革后的新制度设计。具体内容如下: 第一章导论部分阐明了本文选题背景和意义,界定了奖扶制度、新农保等相关概念,通过文献综述论述关于奖扶制度已有的研究成果和有待进一步研究的内容。本章一并介绍了本文研究内容、研究思路、研究方法和研究创新点。 第二章引用相关理论用于本文研究。通过人力资本理论等从宏观角度分析了一国生育率、人力资本与经济增长之间的关系,这也是我国计划生育政策和保障政策存在和改革的理论基础。通过对理性选择理论从个体微观角度分析经济人做出选择的动机,并从个体的选择行为解释分析社会现象。通过对新制度主义理论分析政策制定和调整的理论基础,这也是本文中阐述奖扶制度为何改革、如何改革的核心理论基础。 第三章详细介绍现行奖扶制度,从政府对人口工作角色演变、计划生育政策指导思想转变等叙述奖扶制度的出台背景;从国家政府责任、计生政策影响、农村部分计生户贫困现状等论述该制度实施的必要性;介绍包括奖扶对象确认、资金管理、资金发放、制度监督在内的“四权分离”的奖扶制度具体内容;本章还以湖北省为例介绍了奖扶制度近年来实施的情况。 第四章则从我国人口发展现状和趋势、国家财政支出、制度实施的实际情况和社会发展等四个角度对奖扶制度的可持续性进行分析,指出现行奖扶制度不可持续,特别是如果继续执行不进行改革,一旦我国计划生育政策发生调整,将会导致一定的政治风险。 第五章首先介绍新型农村社会养老保险政策的出台背景、政策主要内容与政策试点情况等,阐述奖扶制度向新农保政策过渡衔接的必要性,并从政治、经济、技术等不同角度论述奖扶制度向新农保政策过渡衔接改革的可行性。 第六章主要是关于新型农村部分计划生育家庭养老保险制度(本文简称新制度)的设计,内容包括制度改革的目标前景、奖励对象受益年龄和奖励标准的设定、新制度实施流程、新制度责任主体及各自责任、奖扶制度向新农保过渡的实施步骤及应当注意的问题等,比较新制度与现行奖扶制度优缺点差异,指出新制度设计中应当注意的一些问题, 第七章导出本文最终结论,讨论论文存在的不足并建议今后奖扶制度改革的研究方向。

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