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中国养老保险制度改革研究

【摘要】:老年是一个世界性话题,无论是发达国家还是发展中国家,都面临老年问题的困扰。进入20世纪70年代,在全球人口老龄化趋势与经济发展“滞胀”的共同作用下,世界各国都普遍面临着公共养老保险制度的支付危机。为了缓解日益沉重的养老保险支出压力,减轻高福利政策对经济发展的负面效应,各国纷纷采取对策对现有的养老保险制度进行全方位改革。随着各国公共养老保险制度改革进程的深化,尤其是经济转轨国家面临的共同问题,包括职业年金和商业年金在内的补充养老保险重新成为国际社会保险领域的试点和前沿课题。这是因为(1)工业化国家固有公共年金制度危机并未根本解决,而补充保险计划作为缓解政府社会保险计划的压力及财政日益严重负担的政策调整手段仍将长期受到重视。(2)在人口老龄化加速发展的前景下,补充保险计划虽然在不同制度框架内的定位和形式有所不同,但其保障作用的扩大则无疑是发展重心之一。(3)社会保险与经济发展的一体化战略构想,使基金制社会保险模式、基金制运行的补充养老模式在促进经济发展中将扮演更为重要的角色。(4)对于经济转轨国家而言,通过发展完善部分基金制社会保险计划和补充计划,将有助于促进经济发展走出低谷,对促进金融市场发展,乃至帮助经济走出困境具有十分重要的意义。正因如此,多支柱养老保险制度受到决策者的关注,并仍将成为一个非常重要的发展领域。我国从20世纪90年代开始进行适应市场经济体制要求的养老保险制度改革,经过近20年的努力,社会养老保险体系的基本框架已经形成。尽管我国一直倡导构建多支柱的养老保险制度,但实际上仍是以基本养老保险为主导的单一支柱体系。这种事实上的、单一支柱的养老保险制度存在着许多问题,不管从社会养老保险的覆盖面,还是资金供求状况以及收入分配的调节功能上看,都远远满足不了人们的需求。在我国人口加速老龄化和公共养老保险资金存在巨额缺口的现实背景下,探讨减轻政府养老责任,扩大企业、个人等市场的主体承担更多养老保险责任的可行性,特别是探讨商业年金在养老保险制度中的定位与发展就有重要的理论指导意义和实际应用价值。 论文共分七章,紧紧围绕养老保险制度改革以及商业年金的定位与发展这一问题展开论述。论文首先对养老保险制度的历史变迁进行了细致地梳理,观察了公共年金、职业年金与商业年金在养老保险制度不同历史时期中的地位与作用,展望了商业年金的未来前景。接着,分析了养老保险的经济理论基础,总结了国家干预主义与经济自由主义对老年问题的观点和主张,提出全球养老保险制度改革的实质是养老保险供给中政府与市场主体责任的重新划分,由政府向市场让渡出更多的责任空间。接着,以福利国家的养老保险制度改革为蓝本,考察了养老保险制度改革对商业年金的影响,归纳出可供借鉴的经验与教训。然后通过我国养老保险制度改革的实践,揭示了当前人口老龄化的严峻形势,现行养老保险制度存在的问题,指出我国养老保险制度的未来走向。而后,以养老保险制度改革为基础,探讨我国商业年金的定位与发展。论文从静态与动态的角度测算了未来商业年金的养老成本以及资金筹措的途径,给出了推动商业年金发展的建议。论文的最后研究了我国商业年金的税收优惠政策问题。文章没有孤立的探讨商业年金的税收问题,而是将信托型职业年金、契约型职业年金和商业年金放在一个统一的税收框架内进行讨论,以期获得一个更加宏观的结论。 论文以美、英、德、瑞四个福利国家为蓝本,考察了养老保险制度改革对商业年金的影响。尽管不同国家改革的路径、效果存在差异,但是在改革过程中还是表现出了一些相同特点:一是养老保险制度从单一支柱走向多支柱的结构调整,公共年金地位削弱,而职业年金和商业年金的作用普遍加强;二是政府压缩了自身边界,向企业与个人让渡更多的养老保障责任空间;三是从注重高福利向基本生活保障靠拢,提供一个与本国经济发展相适应、灵活的、并具有未来可持续性的养老水平则成为普遍的共识;最后,养老保险制度的目标由强调公平转向公平与效率兼顾。从本质上讲,全球养老保险制度改革的基本特征可以被归纳为个人和市场的作用不断扩大与国家和政府的责任逐渐缩小这一根本趋势,这也是养老保险制度改革的核心。这一趋势反映出:全球养老保险制度的补救型特征不断增加,制度性特征逐渐减少;制度灵活的成分不断增加,制度僵化的因素不断减少。同时,福利国家的改革还给了出三点重要的启示:一是制度的选择很重要,养老保险制度要具有可持续发展性;二是保障水平要适度,以防止未来矫枉过正和积重难返等过激行动的产生。三是合理界定养老保险制度中政府、企业和个人的责任边界。 论文深入研究了中国养老保险制度的未来走向。与福利国家相似,我国的养老保险制度同样面临着很多问题。人口老龄化、隐形债务的巨额缺口、公共年金单一支柱的弊端都昭示着制度改革的紧迫性。我国养老保险制度的根本问题是公共年金替代率过高,是政府在养老保险领域的责任过“度”的问题,过高的公共年金替代率,强化了人们依靠国家和政府解决老年问题的意识,削弱了人们对其它养老手段的需求,不仅给政府带来了沉重的负担,在很大程度上也影响了商业年金等补充年金的建立。福利国家的实践证明,过高的公共年金替代率、政府对公民老年风险的大包大揽必然招致现实的惩罚,丰富的养老保险体系、多元的养老保障手段才能胜任未来老龄化社会的老年保障需求。否则,就会掉入福利的怪圈。这一经验对于我国这样一个经济发展有限、人均国民收入较低的发展中国家尤其如此。因此,我国养老保险制度的问题不是技术问题、也不是操作问题,而是首先是制度的问题,是结构的问题,制度的改革必须从养老保险制度的结构调整着手。未来,补救型养老保险制度应当成为中国理想的模式选择。这是由补救型养老保险制度的优点所决定的:1、补救型制度中的公共年金为公民提供满足最基本生存的老年保障,既符合养老保险制度中政府“度”的要求,又符合中国社会经济的现实条件。2、补救型制度的灵活性有助于养老保险制度的长期可持续发展。3、补救型制度的市场化特征有利于资本市场的完善。4、补救型养老保险制度既强调了公平,又兼顾了效率。调整后的中国养老保险制度是一个三支柱体系,第一支柱是公共年金,是低福利水平的,用于维护老年人口最基本的生活保障,第二及第三支柱是政府鼓励、自由参加的职业年金及商业年金,满足人们差异化的老年保障需求,三者的比例为3:3:2。在三支柱养老保险制度中,政府作用主要体现在两方面:一是直接组织第一支柱;二是在第一支柱的基本保障之外,提供以税收制度为核心的政策空间,推动二、三支柱养老金的发展,通过市场竞争机制自行组织。因此,只有当公共年金界定在一个合理的区间,才能给职业年金和商业年金让渡出更大的发展空间,从而构建一个均衡的、具有长期可持续发展的养老保险制度。 论文认为商业年金将是未来中国养老保险制度的重要支柱。伴随着我国人口老龄化加速,商业年金的需求走势与养老保障的总需求相一致,未来将呈现跳跃上升的态势,我国持续的经济高速增长将为商业年金的养老支出提供资金上的支持。商业年金是养老保险制度中的重要支柱,还在于当前我国特殊的背景下,其特殊的定位:鉴于我国公共养老保险的覆盖面还很低,商业年金可以以游离于国家基本养老保险保障范围之外的劳动者为市场开拓的主要对象,充分发挥商业养老保险“拾遗补缺”的作用。信托型职业年金是基金积累型养老金,在受益人退休时以账户积累资金购买商业年金的方式给付养老金,这意味商业年金在未来的职业年金市场将大有可为。同时,中国农村为商业年金提供了广阔的市场,商业年金应当充分发挥其机动、灵活的特点,组织力量、加强研究,积极开拓农村养老保险市场。当然,目前我国的商业年金市场还不完善,要发挥商业年金的作用,必须要积极推进商业年金发展的策略,如重视年金产品的开发设计与精算定价;大力加强商业年金的税收优惠;加强年金的风险管理和保险监管。 论文探讨了商业年金的税收问题,强调商业年金的发展必须以税收优惠政策为依托。论文没有孤立的探讨商业年金的税收问题,而是将信托型职业年金、契约型职业年金和商业年金放在一个统一的税收框架内进行讨论。目前,当务之急是推出对于商业年金实行EET的税收模式,对保险公司提供的团体保险业务减收或免收营业税,对保险公司的企业所得税采用累进税率等措施。 论文最后得出三个重要的结论:一是不同类型国家的养老保险制度改革既有共性特征,也有国别特色;二是养老保险制度没有最佳模式,只有最合意性。三是商业年金是未来中国养老保险制度的重要支柱。当前建设和完善我国养老保险制度的制度性的、根本性的问题在于合理界定政府、企业和个人的边界,尽快构建真正的、多支柱的养老保险体系。而在多支柱体系中,发挥商业年金的固有优势、给予特殊的政策优惠以大力推动商业年金的发展,无论是对于完善我国的养老保险制度,还是做大做强商业保险都是大有裨益的。

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