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中国社会政策变迁研究:一个演化的视角(1978-2008)

【摘要】:2003年,中国开始了由经济政策时代向社会政策时代的历史转变。在政府的重要文献中,社会政策相关内容所占据的比重越来越大,地位也越来越重要。可以说,社会政策已经成为科学发展和构建和谐社会的关键组成部分。社会政策制定效率的提高,离不开对社会政策变迁的透彻理解。所以,研究中国改革开放30年来社会政策变迁的动因及逻辑,不仅有利于完善社会政策的理论体系,从而具有一定的理论探索意义;而且有助于我国顺利度过“经济和社会发展的关键阶段”,具有很强的现实意义。 我国社会政策变迁是在社会系统向现代化转型的背景下进行的。社会系统是一个超循环系统。现代化转型的实质是社会系统从有序走向更高级有序的演化过程。作为社会转型的一个子进程,社会政策变迁从属、服务且反作用于这一演化进程。因此,本文将社会政策变迁的考察置于整个社会系统超循环演化的背景之下,以更全面地洞察整个变迁。 根据伺服原理,在临界状态,慢变量(序参量)支配快变量并主宰系统的演化进程,对处于转型(即临界状态)中的中国而言,作为社会系统序参量的个体化就成为研究的关键所在。另一方面,个体化也与社会政策变迁直接相关,不仅个体化水平的变动必然引发社会政策的偕变。而且通过不对等交换中产生的权力,社会政策也能够反过来改变个体化的水平进而影响社会转型。因此,本文采用个体化作为剖析社会系统超循环演化背景之下社会政策变迁的理论工具。从这个意义上讲,社会政策就是配合市场化等力量完成旧的社会联系结构解组和构建新的社会联结结构的政策,其作用是维持或促进个体化水平。 从个体化的视角出发,本文认为,中国正式社会政策变迁的逻辑起点是计划经济体制下较低的个体化水平,这表现为较低的个体自主性和较高的社会给付;变迁的逻辑是为提高经济效率而改革国企、推进个体化,同时对社会政策进行调整以解决推进个体化所带来的问题。客观效果是维持个体化的再生产乃至推进个体化的深入。 首先,计划经济体制下较低的个体化水平严重束缚了生产力的发展,这是财政压力下经济体制改革的根本原因。从系统论的角度看,计划经济体制可以视作一种封闭的简单系统。在这一体制下,为了保证计划的顺利实施而不得不采取牺牲个体积极性的措施。但是,随着意识形态带来的激励作用逐渐耗散,这一措施束缚生产力的负面效应日渐显著。经济低迷加上巨大的人口压力,使文革后的中央政府面临严峻的局面。在这种情况下,经历了“洋跃进”的失败后,政府选择了改革开放的道路,从而开始了中国社会系统向高级有序演化的转型进程。 其次,作为经济体制改革的中心和重点,国有企业改革的实质是去单位化的不断推进。换言之,是个体化的不断发展。这一点从“搞活国有企业”一直是反复强调的改革主题,以及“改革直接是通过人和活跃人来进行的”等表述不难看出。 经济领域的个体化改革离不开社会政策的支持和配合。因此,社会政策改革被界定为“国有企业改革的配套和支柱”,其实质是维持国有企业改革推进的个体化,甚至也作为推进个体化的手段出现。 从个体行动者的角度来看,社会政策变迁是政治系统的行动者感知经济和社会子系统的变动从而采取的相应行动,以及受这一行动影响的社会行动者的策略性行为。社会政策就是在这种互动中不断变迁的。 正式社会政策的变迁支持和推进了个体化,而非正式社会政策的发展却掉入了传统的窠臼。导致传统替代现代机制的原因有很多——劳动力市场的分割、福利支出责任下沉、家庭福利能力下降、过度教育和“碎片化”社会政策等等,这些因素相互耦合共同导致了传统人情福利的继续存在,从而在客观上产生了与正式社会政策个体化效果相反的“去个体化”效果。这两种趋势的较量以两种超循环系统竞争进化优势的形式出现。由于剧烈的转型仍在继续,外部环境对这两种超循环的选择处于不断变动之中,因此,这里不打算对趋势做出判断,只是指出哪一种趋势占据上风将由超循环的竞争决定,并对未来的社会政策变迁产生重要的影响。

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